二、设置郡县。自三代以下，以及周朝分封诸侯建国的制度，都是从宗法氏族的传统而来，长达千年以上。所谓中国上古的分封诸侯，并不同于西方文化的部落封建，这是大有差别，不可混为一谈的。而且在周、秦时期，所谓“国”字，就是地方政治单位的名称，也并下完全同于后世“国家”的概念。历来都说周朝初期分封诸侯，号称八百之多，究竟诸侯有国的数字有多少，现在很难考证核实。但在周朝所封的诸侯，并非完全是“姬”姓的家族，不像秦、汉以后的帝王们，非同姓不封王的作风。因为“姬周”建国文化的精神，正如孔子《春秋大义》所标榜的，是以“兴灭国、继绝世”为宗旨。所以当时封建的诸侯，有的是找出尧、舜以前的故国，对于人民有建功立德的后代来封侯建国的，例如炎帝的后代等。甚至把革命以后的殷朝后代，也照样分封为诸侯，决不是后世那一套赶尽杀绝的做法。这就是上古宗法社会。重视“孝”道的观念而来。我要“孝”顺我的祖宗，你也要“孝”顺你的祖宗。我要尊重我的族姓，你也要尊重你的族姓。上古人口不多，人民生活的经济来源，都靠农业生产。尽管分封诸侯各国，但农业生产的土地，仍属中央王朝所公有，只是规划为“井田”制度，达到共有共亨的目的。诸侯各国，相安无事，同奉中央王朝的周室为共主。

社会的发展，促使历史的演变，到了春秋时期，中央王朝共主的周室威望渐衰，诸侯恃强凌弱，互相吞并。尤其是传统文化精神衰落，所谓“春秋两百四十二年之间，弑君三十六，亡国五十二。臣弑其君，子弑其父，屡见不鲜。战伐侵攻，不可胜数。”如果是为上代复仇复国而战的，还勉强可说是正义之战，只有二桩，其他都是仗势欺人的侵略战争而已。因此，到了战国时期，包括秦国就只有七国在互争雄长了。

秦国是周室王朝中期所封为西北高原上的诸侯，历史文化的根基不深厚，又是新兴的诸侯之邦，为了争做雄长的霸主，就须引进外邦有文化的人才来治国建国．并且眼见自秦岭以东的各国诸侯，沉湎在老套守旧的办法，社会散漫，政治也不见得高明，因此，自秦孝公开始，就采用“法治”的主张，放弃“礼治”、“德治”的传统，专重功利为主的做法。

恰巧在秦始皇十三岁即位那一年，韩国想用办法把秦国搞成民穷财尽，使他再也无力向东用兵。便派了一个搞水利工程，名叫“郑国”的人，到秦国去做间谍，设法说动秦国发展水利，打开泾河引进灌溉。工程到了一半，被秦国发现是韩国的阴谋，要杀了郑国。他便说：“你们现在要杀了我，没有关系，其实，我已经做到报国有功，因为你们为了做水利工程，没有出兵打韩国，等于我使韩国迟亡了几年。不过，你们要知道，这个水利工程做好了，便是你们秦国子孙万世的利益啊！”因此，秦王没有杀他。工程完成，使秦国增加四万多顷的农业生产土地，改善环境，经济增长，国家社会更加富有。但也可说使秦始皇开始对建筑工程有了认识和兴趣，所以后来要建造咸阳宫殿，建筑史无前例的“阿房宫”了。

至于秦始皇灭六国之后，改天下为郡县的建制，蓷勫千年以来的传统，为后世中国留下大统一的大业、并非秦始皇有特别过人之处，那是因为他自小跟随吕不韦长大，耳濡目染，懂得大商贾的经营方法。等于现代人明白商业管理，中央是个母公司，是有绝对表决权的控股公司。天下各路的郡县，是子公司（分公司），只听总（母）公司的决策来执行业务。秦始皇懂得吕不韦的经营手法，所以决定改“封建”为郡县。例如明代的朱元璋，因为当过和尚，所以建立明朝的官职，有的是完全照寺院里僧职称呼和做法，如“都察”、“都监”，乃至封僧官为“总统”、“统领”等，都是禅门丛林制度设立的名称。

但话说回来，秦始皇改建当时中国的天下为三十六郡，郡置守。丞相李斯的建议，也是很有力的道理。李斯认为，“五帝不相复，三代不相袭”，“周封子弟，子孙甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，天子弗能禁”等理由。

秦始皇才说：“天下苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙（说是靠祖宗的保佑）天下初定，又复立国，是树兵也。而求其宁息，岂不难哉！”因此，决定改制，但是，须要再交“廷尉”（中央执政的大臣们）会议通过，才付执行。

由此来看历史的经验，要求政治和社会习惯的转变，是很不容易的事。可是，所有的暴君，却成为改变历史的革命者，只不过坐享改革成果的，并非他本身而已。